2.국민주권주의, 대의제

45問 • 2年前

호호승철

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국민주권주의의 중요한 의미는 국민의 합의로 국가권력을 조직한다는 것이다.

국민주권의 원리는 기본적 인권의 존중, 권력분립제도, 복수정당제도와 함께 헌법 제8조 제4항이 의미하는 민주적 기본질서의 중요한 요소이다.

민주주의 국가에서 참정권은 다른 기본권에 대하여 우월한 지위를 가진다.

고전적·형식적 국민주권론에 따르면 대표자의 의사결정이 국민의 뜻에 반하더라도 아무런 법적 항변을 할 수 있는 실질적인 수단이 없다.

고전적·형식적 국민주권론은 선거라는 절차를 거쳐서 선임된 국민대표의 의사결정이 바로 전체 국민의 의사결정인양 법적으로 의제되는 것으로 보기 때문에, 이에 따르면 대표자의 의사결정이 국민의 뜻에 반하더라도 아무런 법적 항변을 할 수 있는 실질적인 수단이 없다.

헌법 제8조 제4항이 의미하는 '민주적 기본질서'는, 개인의 자율적 이성을 신뢰하고 모든 정치적 견해들이 각각 상대성 진리성과 합리성을 지닌다고 전제하는 다원적 세계관에 입각한 것으로서, 모든 폭력적·자의적 지배를 배제하고, 다수를 존중하면서도 소수를 배려하는 민주적 의사결정과 자유·평등을 기본원리로 하여 구성되고 운영되는 정치적 질서를 말한다.

대의제는 대표민주제, 국민대표제, 대의민주주의 등으로 다양하게 표현되고 있다.

대의제는 국가기관 구성권과 국가의사 결정권의 분리를 전제로 한다.

당론과 다른 견해를 가진 소속 국회의원을 당해 교섭단체의 필요에 따라 다른 상임위원회로의 전임(사·보임)하는 조치는 특별한 사정이 없는 한 헌법상 용인될 수 있는 "정당내부의 사실상 강제"의 범위 내에 해당하지 않는다.

경험적 의사와 추정적 의사는 대립할 수 있다. - (대의제 / 직접민주제) 경험적 의사와 추정적 의사는 항상 일치한다. - (대의제 / 직접민주제) 국가기관은 국민과 다른 독자적 의사를 가질 수 있는 대표자이다. (대의제 / 직접민주제) 국가기관은 국민의 의사와 다른 독자적 의사를 가질 수 없다. (대의제 / 직접민주제)

대의제, 직접민주제, 대의제, 직접민주제

헌법은 명시적으로 자유위임을 규정하고 있지는 않지만, 헌법 제7조 제1항(공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대한 책임을 진다는 규정)과 헌법 제46조 제2항(국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다는 규정)을 종합하여 볼 때, 자유위임의 원칙을 인정하고 있다고 볼 수 있다.

현행 헌법은 국회의원의 자유위임의 원칙에 대한 명문규정을 두고 있지 아니하며 헌법재판소는 헌법의 개별조문을 통해 국회의원의 자유위임의 원칙을 도출하고 있다.

헌법재판소는 헌법의 개별조문을 통해 국회의원의 자유위임의 원칙을 도출하고 있다.

자유위임은 의회 내에서의 정치의사형성에 정당의 협력을 배척하는 것이 아니며, 의원이 정당과 교섭단체의 지시에 기속되는 것을 배제하는 근거가 되는 것도 아니다.

국회의원의 국민대표성을 중시하는 입장에서도 특정 정당에 소속된 국회의원이 정당기속 내지는 교섭단체의 결정에 위반하는 정치활동을 한 이유로 제재를 받는 경우, 국회의원 신분을 상실하게 할 수는 없으나 "정당내부의 사실상의 강제"또는 소속"정당으로부터의 제명"은 가능하다고 보고 있다.

당론과 다른 견해를 가진 소속 국회의원을 당해 교섭단체의 필요에 따라 다른 상임위원회로 전임(사·보임)하는 조치는 특별한 사정이 없는 한 헌법상 용인될 수 있는 "정당내부의 사실상 강제"의 범위 내에 해당한다.

우리 헌법상의 경제질서는 사유재산제를 바탕으로 하고 자유경쟁을 존중하는 자유시장경제질서를 기본으로 하면서도 이에 수반되는 갖가지 모순을 제거하고 사회복지·사회정의를 실현하기 위하여 국가적 규제와 조정을 용인하는 사회적 시장경제질서로서의 성격을 띠고 있다.

우리 헌법상의 경제질서는 사회복지·사회정의를 실현하기 위하여 국가적 규제와 조정을 용인하고 있다.

문화의 개방성 내지 다원성과 연결되는 문화국가원리의 특성으로 인하여 국가의 문화육성의 대상에는 엘리트문화뿐만 아니라 서민문화, 대중문화도 포함되어야 한다.

자기책임의 원리에 반하는 제재는 그 자체로 헌법위반을 구성한다.

자기책임의 원리는 민사법이나 형사법에 국한된 원리가 아니라 근대법의 기본이념으로서 법치주의에 당연히 내재하는 원리이다.

헌법의 기본원리는 헌법의 이념적 기초인 동시에 헌법을 지배하는 지도원리로서, 입법이나 정책결정의 방향을 제시하며 공무원을 비롯한 모든 국민·국가기관이 헌법을 존중하고 수호하도록 하는 지침이 되며, 구체적 기본권을 도출하는 근거가 될 수 있다.

국민주권주의와 자유민주주의에 입각한 입헌민주주의는 우리 헌법의 본질적 기본원리이므로 기타 헌법상의 제원칙도 여기에서 연유하며 헌법전을 비롯한 모든 법령해석의 기준이 되고 입법형성권 행사의 한계와 정책결정의 방향을 제시하는 최고의 가치규범이다.

국민주권·민주주의원리는 우리 헌법의 기본원리로서 모든 국가의 작용영역에서 일관되게 구현되어야 하므로 권력분립원리에 의하여 중앙·지방간 권력의 수직적 분배를 위한 지방자치제의 경우에도 중앙정치기관의 구성과 일치되는 방법으로 국민주권·민주주의원리가 구현되어야 한다.

지방자치단체의 장과 지방의회는 정치적 권력기관이긴 하지만 지방자치제도가 본질적으로 훼손되지 않는다면, 중앙·지방간 권력의 수직적 분배라고 하는 지방자치제의 권력분립적 속성상 중앙정부와 국회 사이의 구성 및 관여와는 다른 방법으로 국민주권·민주주의원리가 구현될 수 있다.

지방의회와 지방자치단체의 장 사이에서의 권력분립제도에 따른 상호견제와 균형은 현재 우리 사회 내 지방자치의 수준과 특성을 감안하여 국민주권·민주주의원리가 최대한 구현될 수 있도록 하는 효율적이고도 발전적인 방식이 되어야 한다.

공권력의 일종인 지방자치권과 국가교육권(교육입법권·교육행정권·교육감독권 등)도 국민주권의 원리에 따른 국민적 정당성기반을 갖추어야만 한다.

국민주권·민주주의원리는 그 작용영역, 즉 공권력의 종류와 내용에 따라 구현방법이 상이할 수 있다.

국회·대통령과 같은 정치적 권력기관은 헌법 규정에 따라 국민으로부터 직선된다.

지방자치기관은 그것도 정치적 권력기관이긴 하지만 중앙·지방간 권력의 수직적 분배라고 하는 지방자치제의 권력분립적 속성상, 중앙정치기관의 구성과는 다소 상이한 방법으로 국민주권·민주주의원리가 구현될 수도 있다.

국회·대통령과 같은 정치적 권력기관은 헌법 규정에 따라 국민으로부터 직선된다. 그러나 지방자치기관은 그것도 정치적 권력기관이긴 하지만 중앙·지방간 권력의 수직적 분배라고 하는 지방자치제의 권력분립적 속성상, 중앙정치기관의 구성과는 다소 상이한 방법으로 국민주권·민주주의원리가 구현될 수도 있다.

국민주권과 국민대표론에 관한 헌법해석상의 혼동에 대하여 깊은 성찰과 확실한 방향정립이 필요한 이유가 있다. 헌법상의 국민주권론을 추상적으로 보면 전체국민이 이념적으로 주권의 근원이라는 전제 아래 형식적인 이론으로 만족할 수 있으나, 현실적으로 보면 구체적인 주권의 행사는 투표권 행사인 선거를 통하여 이루어지는 것이다.

실질적 국민주권을 보장하기 위하여 유권자들이 자기들의 권익과 전체국민의 이익을 위해 적절하게 주권을 행할 수 있도록 민주적인 선거제도가 마련되어야 하고, 국민 각자의 참정권을 합리적이고 합헌적으로 보장하는 선거법을 제정하지 않으면 안된다.

국회의원이 계속 특정 상임위원회에서 활동하기를 원하고 있다면 그 위원회와 관련하여 위법하거나 부당한 행위를 한 사실이 인정되는 경우가 아닌 한 본인의 의사에 반하여 강제로 위원회에서 사임시킬 수는 없다.

국민의 국회의원 선거권은 국회의원을 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 국민의 대표자로 선출하는 권리에 그치는 것이기 때문에 유권자가 설정한 국회의석분포에 국회의원들을 기속시키는 것은 대의제도의 본질에 반하는 것이다.

대의제를 보완하는 직접민주주의 요소로서 우리 헌법은 국민투표만을 규정하였을 뿐 우리 헌정사상 국민발안제나 국민소환제를 채택한 적은 없다.

국민과 국회의원은 자유위임관계에 있는 것이 아니라 명령적 위임관계에 있다.

청구인들 주장의 "국회구성권"이란 유권자가 설정한 국회의석분포에 국회의원들을 기속시키고자 하는 것이고, 이러한 내용의 "국회구성권"이라는 것은 오늘날 이해되고 있는 대의제도의 본질에 반하는 것이므로 헌법상 인정될 여지가 없다.

국민발안은 제2차 개정에서부터 제6차 개정헌법까지 규정한 바 있다. 국민투표와 관련 일반국민투표는 제2차 개정헌법에 규정이 있었고 헌법개정 국민투표는 제5차부터 규정되어 왔다. 국민소환제는 아직 규정된 바가 없다.

자유위임제도를 명문으로 채택하고 있는 헌법하에서는 국회의원은 선거 모체인 선거구의 선거인이나 정당의 지령에도 법적으로 구속되지 아니한다. 자유위임제도를 명문으로 채택하고 있는 헌법하에서 국회위원은 정당의 이익보다 국가의 이익을 우선한 양심에 따라 그 직무를 집행하여야 한다. 국회의원의 정통성은 정당과 독립된 정통성이다.

자유위임제도를 명문으로 채택하고 있는 헌법하에서 국회위원은 국가의 이익보다 정당의 이익을 우선한 양심에 따라 그 직무를 집행하여야 한다.

국회의원의 정통성은 정당과 독립된 정통성이다.

헌법 제7조 제1항의 "공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대해 책임을 진다"라는 규정, 제45조의 "국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 국회 외에서 책임을 지지 아니한다"라는 규정 및 제46조 제2항의 "국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다"라는 규정들을 종합하여 볼 때, 헌법은 국회의원을 자유위임의 원칙하에 두었다고 할 것이다.

헌법의 개별규정을 볼 때 헌법은 국회의원을 자유위임의 원칙하에 두었다고 할 것이다.

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국민주권의 원리는 기본적 인권의 존중, 권력분립제도, 복수정당제도와 함께 헌법 제8조 제4항이 의미하는 민주적 기본질서의 중요한 요소이다.

민주주의 국가에서 참정권은 다른 기본권에 대하여 우월한 지위를 가진다.

고전적·형식적 국민주권론에 따르면 대표자의 의사결정이 국민의 뜻에 반하더라도 아무런 법적 항변을 할 수 있는 실질적인 수단이 없다.

대의제는 대표민주제, 국민대표제, 대의민주주의 등으로 다양하게 표현되고 있다.

대의제는 국가기관 구성권과 국가의사 결정권의 분리를 전제로 한다.

대의제, 직접민주제, 대의제, 직접민주제

헌법재판소는 헌법의 개별조문을 통해 국회의원의 자유위임의 원칙을 도출하고 있다.

우리 헌법상의 경제질서는 사회복지·사회정의를 실현하기 위하여 국가적 규제와 조정을 용인하고 있다.

자기책임의 원리에 반하는 제재는 그 자체로 헌법위반을 구성한다.

자기책임의 원리는 민사법이나 형사법에 국한된 원리가 아니라 근대법의 기본이념으로서 법치주의에 당연히 내재하는 원리이다.

공권력의 일종인 지방자치권과 국가교육권(교육입법권·교육행정권·교육감독권 등)도 국민주권의 원리에 따른 국민적 정당성기반을 갖추어야만 한다.

국민주권·민주주의원리는 그 작용영역, 즉 공권력의 종류와 내용에 따라 구현방법이 상이할 수 있다.

국회·대통령과 같은 정치적 권력기관은 헌법 규정에 따라 국민으로부터 직선된다.

대의제를 보완하는 직접민주주의 요소로서 우리 헌법은 국민투표만을 규정하였을 뿐 우리 헌정사상 국민발안제나 국민소환제를 채택한 적은 없다.

국민과 국회의원은 자유위임관계에 있는 것이 아니라 명령적 위임관계에 있다.

자유위임제도를 명문으로 채택하고 있는 헌법하에서 국회위원은 국가의 이익보다 정당의 이익을 우선한 양심에 따라 그 직무를 집행하여야 한다.

국회의원의 정통성은 정당과 독립된 정통성이다.

헌법의 개별규정을 볼 때 헌법은 국회의원을 자유위임의 원칙하에 두었다고 할 것이다.